პუბლიკაციები

საარჩევნო პერიოდში პოლიტიკოსების დაპირებები გულუხვია. ხელისუფლებაში მოსვლის შემთხვევაში, საარჩევნო სუბიექტების დიდი ნაწილი მოსახლეობას სოციალური ტრანსფერების გაფართოებას, სუბსიდიებსა და სამუშაო ადგილების შემქნას ჰპირდება. პოლიტიკური პარტიებისგან კეთილდღეობის გაუმჯობესების ამგვარი დაპირება ლოგიკურია, მაგრამ - უმართებულო. ეს არის შედეგებზე რეაქცია - მათი გათანაბრების მცდელობა და არა - პასუხი ასეთ არასახარბიელო სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობის მიზეზებზე. ძირითადი დაპირება კი უნდა იყოს არასახარბიელო შედეგების გამომწვევი ინსტიტუციური გარემოს ცვლილება, რაც საწინდარი გახდება გრძელვადიანი კეთილდღეობისა და განვითარებისა.

ინსტიტუციური ეკონომიკის პერსპექტივიდან, სწორედ ინსტიტუტები - საზოგადობაში თამაშის წესების ერთობლიობა - ხსნის ეკონომიკური კეთილდღეობის განსხვავებულ დონეებს. ფართო ემპირიული ლიტერატურა ხაზს უსვამს ინსტიტუტების განსაკუთრებულ მნიშვნელობას. სამართლიანი და სტაბილური წესრიგის უზრუნველმყოფელი ინსტიტუტები უფრო ეფექტიანად გაანაწილებს არსებულ შეზღუდულ რესურსებს, უფრო მეტი სამუშაო ადგილი შეიქმნება, უფრო სწრაფად გაუმჯობესდება პროდუქტიულობა და შესაბამისად, მუშახელის შემოსავლები. ეკონომისტების ნაწილი სწორედ ამიტომ მიიჩნევს, რომ ინოვაცია, ეკონომიკის მასშტაბი, განათლება, კაპიტალის აკუმულირება და ა.შ. არ არის ეკონომიკური ზრდის მიზეზი, არამედ თავად ეს მაჩვენებლებია ზრდა. ეკონომიკური განვითარების საკვანძო ამხსნელი კი ინსტიტუტებია. მათ შორის, განსაკუთრებული როლი აქვს სამართლის უზენაესობას, რომელიც მმართველობითი პრინციპების ერთობლიობაა.

სამართლის უზენაესობა მძლავრი და ამავდროულად, ხშირად განმეორებადი პოლიტიკური იდეალია, რაც კარგია არა მხოლოდ იმიტომ, რომ თავისთავად ხელს უწყობს სამართლიანი საზოგადოების ჩამოყალიბებას, არამედ იმიტომაც, რომ ეკონომიკური განვითარების ერთ-ერთი მთავარი მიზეზია. აქედან გამომდინარე, ღარიბი ქვეყნებისთვის ბილატერალური და მულტილატერალური დახმარების პროგრამების ძირითადი ნაწილი ინსტიტუციური, კერძოდ, სამართლის უზენაესობის გაუმჯობესების ხელშეწყობისკენ არის მიმართული. ამგვარი დახმარებების თვალსაზრისით, გამონაკლისი არც საქართველოა. ჯერ კიდევ დამოუკიდებლობის აღდგენის პირველი ათწლეულიდან, არსებობდა არაერთი საერთაშორისო დახმარების პროგრამა, რომელთა მნიშვნელოვანი ნაწილის მიზანი ინსტიტუციური განვითარების ხელშეწყობა იყო.

სამართლის უზენაესობის გაზომვა

სანამ საქართველოში სამართლის უზენაესობის  მდგომარეობას განვიხილავთ, მანამდე უპრიანია, თავად ამ უკანასკნელის განმარტებასა და გაზომვის საკითხებს შევეხოთ.

არ არსებობს სამართლის უზენაესობის კონცეფციის უნივერსალური განმარტება და ეს უკანასკნელი რჩება დებატების საკითხად სამართლის, ფილოსოფიისა და პოლიტიკის მეცნიერებს შორის. ავტორთა მიერ გამოკვეთილია მეტად პოპულარული იდეალის როგორც საერთო, ისე განმასხვავებელი  ნიშანი. თუმცა საბაზისოდ და კონსენსუსად შეიძლება ჩაითვალოს განმარტება, რომლის მიხედვით, სამართლის უზენაესობა ყველა ადამიანისა და ხელისუფლების სამართლით შებოჭვასა და მათი დაცვის ვალდებულებას გულისხმობს.

მიუხედავად იმისა, რომ სამართლის უზენაესობა და მისი განმარტება სხვადასხვა დისციპლინაში საკამათო საკითხია, ამ უკანასკნელის გაზომვაში საერთო სურათი ვლინდება. განსხვავებული გაზომვის პირობებშიც, სამართლის უზენაესობის ინდექსებს შორის განსხვავება ნაკლებად არსებითია და იზიარებს საერთო ტენდენციას, რადგან ყველა ასეთი საზომი ითვალისწინებს საბაზისო პრინციპებს.

ცხრილი 1: სამართლის უზენაესობის ინდექსების კომპონენტები

შენიშვნა* WGI - Worldwide Governance Indicators; HF - Heritage Foundation; FH - Freedom House;  WJP - World Justice Project.

თავად სამართლის უზენაესობის გაზომვა პრობლემურია და არაერთი გამოწვევა არსებობს. აქედან გამომდინარე, სხვადასხვა საფუძვლით, ამგვარი ინდექსების კრიტიკა გაჩნდა. ამ ინდექსებს შორისაა მსოფლიო ბანკის სამართლის უზენაესობის საზომი, რომელიც მმართველობითი ინდიკატორების ნაწილია და ალბათ, ყველაზე მეტად ცნობილი და ხშირად გამოყენებული სოციალური მეცნიერებების კვლევებში. ამავდროულად, ავტორებს ზოგ კრიტიკასა და კითხვაზე პასუხი აქვთ გაცემული. ამრიგად, მმართველობითი ინდიკატორები შეიძლება ჩაითვალოს სამართლის უზენაესობის შეფასების ავტორიტეტულ წყაროდ. ამ ინდექსში სამართლის უზენაესობის კომპონენტი ასახავს წარმოდგენებს, თუ რამდენად აქვთ ეკონომიკურ აგენტებს ნდობა და იცავენ საზოგადო წესებს.  კერძოდ, ინდექსი მოიცავს შეფასებებს  ხელშეკრულების აღსრულების ეფექტიანობაზე, საკუთრების უფლებაზე, პოლიციაზე, სასამართლოებზე და ასევე, დანაშაულისა და ძალადობის ალბათობაზე.

სამართლის უზენაესობა და კეთილდღეობა

სამართლის უზენაესობის ეკონომიკური მნიშვნელობა ტერმინის საბაზისო განმარტებიდანაც ჩანს. მისი უზრუნველყოფა ეკონომიკური განვითარებისთვის აუცილებელი წინაპირობაა, რაც დიდწილად ფუნდამენტურ პრინციპს - ხელისუფლების სამართლით შეზღუდვას - უკავშირდება.

ერთ-ერთი ძირითადი პრინციპი შებოჭილი და გაკონტროლებული ხელისუფლებაა, რაც ძალაუფლების დანაწილებით მიიღწევა. წარმომადგენლობითი ორგანოა პარლამენტი, რომელიც კონსტიტუციური შეზღუდვის ფარგლებში იღებს ზოგად წესებს, ხოლო ამ წესების აღსრულებას აღმასრულებელი შტო  უზრუნველყოფს. ხელისუფლების დანაწილებაში საკვანძო როლი აქვს სასამართლოს, რომელიც წესებისა და მათი აღსრულების შემოწმებას ახორციელებს. ამიტომ, სასამართლოს, ინდივიდების უფლებებისა და თავისუფლებების დაცვაში, კრიტიკულად გადამწყვეტი ფუნქცია ენიჭება.

ამდენად, ხელისუფლების ფუნქციური დაყოფა უზრუნველყოფს ძალაუფლების ბოროტად, თვითნებურად და კერძო მიზნებისთვის გამოყენების რისკების მინიმიზაციას. მეორე მხრივ, ძალაუფლების თვითნებური გამოყენების შემცირება და ზოგადი წესების სტაბილურობა ხელს უწყობს ეკონომიკაში განუსაზღვრელობის შემცირებას. კერძოდ, კონსტიტუციური წესრიგი ეფექტიანად ამცირებს სამართლებრივი სისტემის განუსაზღვრელობას, რადგან მიისწრაფვის ხელისუფლების მიერ თვითნებობის არიდებისა და ინსტიტუციური სტაბილურობისკენ. განუსაზღვრელობას კი კეთილდღეობაზე უარყოფითი გავლენა აქვს, რადგან, ასეთ დროს, ფირმები აჩერებენ მუშახელის დაქირავებასა და წარმოებაში ინვესტირებას, ეკონომიკური აგენტებისთვის რისკის პრემიუმი იზრდება და ნაკლებია ეკონომიკური აქტივობა.

უპირველეს ყოვლისა, სამართლის უზენაესობა უზრუნველყოფს პერსონალურ უსაფრთხოებასა და დაცულობას, რაც საკუთრების უფლების ნაწილია და მის გარეშე, აზრი არ აქვს ეკონომიკური აგენტების აქტივობას. საკუთრების უფლება და კონტრაქტის აღსრულება ის ძირითადი თეორიული მექანიზმებია, რომლებიც სამართალს აკავშირებს ეკონომიკურ განვითარებასთან. კარგად განსაზღვრული და დაცული საკუთრების უფლება ქმნის სტიმულს ინვესტირებისთვის და უზრუნველყოფს რესურსების მაქსიმალური ღირებულებით გამოყენებას. ამასთან, აღსრულება არსებითია. კონტრაქტის ეფექტიანი აღსრულების გარეშე, მხოლოდ საკუთრების გაცვლის უფლება არ შექმნის ინსტიტუციონალურ გარემოს, რომელიც ეკონომიკურ საქმიანობას წაახალისებს.

როგორც აღვნიშნეთ, აღმასრულებელი დისკრეციის ინსტიტუციური შებოჭვა სამართლის უზენაესობის კონცეფციის თვალსაჩინო ნაწილია, რომელიც დამოუკიდებელ სასამართლოსაც მოიცავს. კლასიკური დროის შეუსაბამობის პრობლემის გამო, ამგვარი შებოჭვა და დაბალანსება ეკონომიკურად მნიშვნელოვანია, რადგან წესი უკეთესია, ვიდრე დისკრეცია. უფრო მეტიც, საკუთრების უფლება და ხელშეკრულების აღსრულება ვერ იქნება სანდო, თუ არ იარსებებს აღმასრულებელი დისკრეციის ეფექტიანი შეზღუდვა. რაც შეეხება სასამართლოს, მის დამოუკიდებლობასა და კონსტიტუციურ შემოწმებას მკვეთრად დადებითი გავლენა აქვს საკუთრების უფლების უსაფრთხოებაზე. უფრო მეტიც, ზოგიერთი ავტორი სასამართლოს დე ფაქტო დამოუკიდებლობას მიიჩნევს, როგორც მთავარ ხელშემწყობ გარემოებას ეკონომიკური განვითარებისთვის.

სამართლის უზენაესობის მნიშვნელოვანი პრინციპია თანაბარი მოპყრობა და პროცედურული სამართლიანობა. თუკი ეს პრინციპი ირღვევა, მაშინ ნაყოფიერი ნიადაგი ჩნდება კორუფციისთვის, ხოლო კორუფციას ეკონომიკურ აქტივობაზე უარყოფითი გავლენა აქვს. ასეთი გარემო ხელშემწყობია რენტის ძიებისთვის, რაც ამაღლებს ხარჯებს მწარმოებლებისა და მომხმარებლებისთვის. საერთო ჯამში, აზიანებს ეკონომიკურ განვითარებას და ხელს უწყობს უთანასწორობასა და სიღარიბეს.

სამართლის უზენაესობა საქართველოში

ბოლო პერიოდის ტენდენციებით, საქართველოში სამართლის უზენაესობის ხარისხი გაუარესებულია. ამაზე მიუთითებს მსოფლიოს ბანკის ხსენებული მმართველობითი ინდიკატორები.  აღნიშნული ინდექსი მოიცავს საქართველოს მდგომარეობის შეფასებას 1996-2022 წლების პერიოდში. ასეთივე სურათია ნაჩვენები სხვა ინდექსებშიც.

გრაფიკი 1: სამართლის უზენაესობის ინდექსი საქართველოში, (შეფასების ქულა -2.5 – 2.5)

წყარო: Daniel Kaufmann and Aart Kraay (2023)

მსოფლიო ბანკის პროექტის მიერ 2022 წლისთვის საქართველოში სამართლის უზენაესობის შეფასება დაეფუძნა 9 განსხვავებულ წყაროს, რომლებზე დაყრდნობითაც მიღებული ქულა 0.17-ია, რაც 2021 წელს 0.14 იყო. თუმცა, სამართლის უზენაესობა ბოლო წლებში მკვეთრად შემცირებულია. 2016 წლის მაქსიმალური 0.34-ქულიანი შეფასების შემდეგ, მომდევნო წლებში ინდექსის ნიშნული იკლებდა.  ადრეული წლების ტენდენციასთან შედარებით, მდგომარეობა მკვეთრად გაუარესებულია, რადგან 2016 წლამდე სამართლის უზენაესობის ხარისხი ყოველწიურად უფრო მეტით იყო შეფასებული, რაც ხსენებული პერიოდიდან შეიცვალა. ამასთან, საქართველო, სამართლის უზენაესობის კუთხით, ზოგად ტენდენციას ჩამორჩენილია, რადგან თუკი ათწლეულის წინ 200 ქვეყნის შეფასებების განაწილებაში მე-60 პროცენტილზე იყო, ახლა ეს ნიშნული 55-ე პროცენტილია.

ცხრილი 2: მმართველობითი ინდიკატორების კორელაციის მატრიცა

შენიშვნა*  RoL -  სამართლის უზენაესობა; GEF - მთავრობის ეფექტიანობა; RQ - რეგულირების ხარისხი; CoC - კორუფციის კონტროლი; V&A -  მთავრობის ანგარიშვალდებულება; PST -  პოლიტიკური სტაბილურობა.

მმართველობითი ინდიკატორები არამხოლოდ სამართლის უზენაესობას, არამედ, ამ უკანასკნელის გარდა, კიდევ ხუთ კომპონენტს მოიცავს: მთავრობის ეფექტიანობას, რეგულირების ხარისხს, კორუფციის კონტროლს, მთავრობის ანგარიშვალდებულებასა და პოლიტიკურ სტაბილურობას. მათ შორის, სამართლის უზენაესობა რეგულირების ხარისხსა და კორუფციის კონტროლთან ყველაზე მეტად კორელირებს.

გრაფიკი 2: მმართველობითი  ინდექსი საქართველოში,  აგრეგირებული (შეფასების ქულა -2.5 – 2.5)

წყარო: Daniel Kaufmann and Aart Kraay (2023); ავტორის გამოთვლები

რეგულირების ხარისხი და მთავრობის ეფექტიანობა ის კომპონენტებია, რომლებშიც, ბოლო ათწლეულის განმავლობაში, მდგომარეობა არ გაუარესებულა, განსხვავებით კორუფციის კონტროლისგან, პოლიტიკური სტაბილურობისა და მთავრობის ანგარიშვალდებულებისგან. ამ უკანასკნელის ხარისხის შეფასება მკვეთრად შემცირებულია, რადგან 0.3-იანი ნიშნულიდან, 2022 წელისთვის, კლება 0.01 ქულამდეა. საერთო ჯამში, 2015 წლიდან მოყოლებული, ინსტიტუტების ხარისხის გაუმჯობესება შეფერხებულია, ხოლო, ზოგ შემთხვევაში, მდგომარეობა გაუარესებული.

დასკვნითი შენიშვნები

საქართველოში არსებული ინსტიტუციური გარემო არასახარბიელოა. მთავარი გამოწვევა კი ისეთი მმართველობის ჩამოყალიბებაა, რომელიც სამართლიან და სტაბილურ წესრიგს უზრუნველყოფს. ასეთი გარემო გარანტიაა საზოგადოების კეთილდღეობის, რომლის მიღწევის გზა სამართლის უზენაესობა და მისი ფუნდამენტური პრინციპების ერთგულებაა.

ბოლო წლებში კი ინსტიტუციური განვითარება შეფერხებულია. განსაკუთრებით შელახულია სამართლის უზენაესობის ფუძემდებლური პრინციპები. სწორედ ეს საკითხი უნდა იყოს მთავარი პოლიტიკურ დღის წესრიგში, რადგან მნიშვნელობა მაღალია.  სამართლის უზენაესობის ნაკლებობა საზიანოა საზოგადოების აბსოლუტური უმეტესობისთვის, რასაც გრძევადიანი შედეგები აქვს.  მიმდინარე პერიოდში ფუძემდებლური პრინციპების ხელყოფა, მომავალში გრძელვადიანი და სტაბილური ეკონომიკური განვითარების შემაფერხებელია. ეს კი პროდუქტიულობის გაფართოების, სიღარიბის შემცირებისა და ცხოვრების სტანდარტების გაუმჯობესების უფრო დაბალ ტემპს ნიშნავს.

სრული დოკუმენტი, შესაბამისი წყაროებით, ბმულებითა და განმარტებებით, იხ. მიმაგრებულ ფაილში.