პუბლიკაციები

ბიუჯეტი ინდივიდსა და სახელმწიფოს შორის დადებული სოციალური კონტრაქტის ნაწილია. მისი ანალიზი იძლევა შესაძლებლობას, რომ შეფასდეს სახელმწიფო პრიორიტეტები და რესურსების განაწილების მიმართულებები. გარდა მიმდინარე წლის ხარჯებისა, ბიუჯეტში შესაძლოა აისახოს გრძელვადიანი მიზნებიც. ამიტომ, როდესაც რომელიმე პრიორიტეტულ მიმართულებას განვიხილავთ, სრული სურათისთვის, აუცილებელია გაანალიზდეს, თუ როგორ ნაწილდება ამ მიმართულებაზე ბიუჯეტის სახსრები და ამავდროულად, რამდენად ეფექტიანად გამოიყენება ის.

2025 წლის სახელმწიფო საბიუჯეტო შემოსავლები 23.4 მილიარდ ლარზეა დაგეგმილი. მთლიანად განათლების სექტორისთვის 3 მილიარდ 85 მილიონი ლარი გამოიყო. აქედან, ზოგადი განათლების დაფინანსება 1 მილიარდ 903 მილიონ ლარს შეადგენს, რაც 2024 წლის დაფინანსებასთან შედარებით, 328 მილიონი ლარით, ანუ 20%-ით მეტია. ეს გვაფიქრებინებს, რომ განათლების სექტორი პრიორიტეტულია, ხოლო მასში ზოგადი განათლება - ერთ-ერთი ყველაზე მნიშვნელოვანი კომპონენტი.  აღსანიშნავია, რომ, წლიდან წლამდე, ზოგადი განათლების დაფინანსება მნიშვნელოვნად იზრდება, ის ბიუჯეტში ერთ-ერთი ყველაზე სწრაფად მზარდი პროგრამაა, რომელიც, 2011-2025 წლებში 3-ჯერ (214%-ით) გაიზარდა (იხ. გრაფიკი 1).

გრაფიკი 1: ზოგადი განათლების პროგრამის დაფინანსება (2011-2025)

წყარო: ფინანსთა სამინისტრო, სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, ავტორის გამოთვლები

უკანასკნელი წლების სახელმწიფო ბიუჯეტის მიხედვით, განათლების ბიუჯეტი მთლიანი შიდა პროდუქტის დაახლოებით 4%-ს შეადგენს (იხ. გრაფიკი 2). საერთაშორისო გამოცდილებას თუ შევხედავთ, კარგი განათლების სისტემა ძვირია, თუმცა, დაფინანსების გაზრდა, ნებისმიერ შემთხვევაში, არ გულისხმობს განათლების ხარისხის ზრდას. განათლების სისტემაში ხარისხის უზრუნველსაყოფად ინვესტიცია მართლაც მნიშვნელოვანია, თუმცა - გარკვეულ ნიშნულამდე.

გრაფიკი 2: განათლების დაფინანსების წილი მთლიან შიდა პროდუქტთან მიმართებით (2002-2023)

წყარო: სტატისტიკის ეროვნული სამსახური, ავტორის გამოთვლები

აღნიშნულზე მიუთითებს ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაცია (OECD) ერთ-ერთ კვლევაში, რომელშიც აანალიზებს განათლების დაფინანსების სიდიდესა და ხარისხს შორის კავშირს. OECD ეყრდნობა მის მიერ წარმოებული ერთ-ერთი კვლევის - „მოსწავლეთა შეფასების საერთაშორისო პროგრამის“ (PISA) - მონაცემებს. კვლევის ფარგლებში, შეისწავლეს PISA-ს კვლევაში ჩართული ქვეყნების ზოგადი განათლების სისტემა და ამ სისტემების დაფინანსებას შორის კორელაცია.

გრაფიკი 3: PISA-ს შედეგების მიხედვით, კავშირი ქვეყნების განათლების ხარისხსა და საბიუჯეტო დაფინანსებას შორის

წყარო: OECD

გრაფიკ 2-ზე მოცემულია კავშირი PISA-ს კვლევის შედეგებსა და საბიუჯეტო დაფინანსებას შორის. კვლევის მიხედვით, იმ ქვეყნებში, რომლებიც ერთ მოსწავლეზე, სწავლის პირველ და მეორე საფეხურებზე - 6-დან 15-წლამდე, 20 000$-მდე ხარჯავენ, ცვლადებს შორის კორელაცია ძლიერია, თუმცა კავშირი სუსტდება ისეთ ქვეყნებში, რომლებშიც ერთ მოსწავლეზე დანახარჯი 20 000$-ზე მეტია. მაგალითისთვის, პოლონეთი, უნგრეთი და ესტონეთი ერთ მოსწავლეზე სამჯერ ნაკლებს ხარჯავენ, ვიდრე ნორვეგია, შვეიცარია და ლუქსემბურგი, მაგრამ მათ შედეგებს შორის განსხვავება თითქმის არ არის. მეტიც, ახალი ზელანდია, რომელიც PISA-ს ტესტებში მოწინავე ადგილს იკავებს, საშუალო მაჩვენებელზე ნაკლებს ხარჯავს. შესაბამისად, მნიშვნელოვანია არა ის, თუ რა რესურსი მიდის განათლებაში, არამედ ის, თუ რამდენად სწორად ნაწილდება რესურსები.

სწორედ იმიტომ, რომ განათლების ბიუჯეტი პროგრამული ბიუჯეტია, არსებობს სივრცე, რომ, წლიდან წლამდე, დაფინანსება კონკრეტული გამოწვევების მიხედვით დაიგეგმოს. პროგრამებად და ქვეპროგრამებად ჩაშლილი ბიუჯეტი და მათზე დაკვირვება უნდა ქმნიდეს წარმოდგენას იმაზე, თუ როგორია მიმდინარე წელს სახელმწიფოს ხედვა ზოგად განათლებზე, რომელ გამოწვევებსა და პრობლემებს ხედავს განათლების სამინისტრო და შესაბამისად, რომელი პროგრამებით ცდილობს მათთან გამკლავებას. ზოგადი განათლების დაფინანსების ქვეპროგრამების მიხედვით, სამინისტრო ყველაზე მეტს მასწავლებლების პროფესიული განვითარების ხელშეწყობასა და უსაფრთხო საგანმანათლებლო გარემოს უზრუნველყოფაში ხარჯავს. 2025 წელს ამ პროგრამების ბიუჯეტი 350 მილიონ ლარზე მეტია. 

მართალია, არაერთი კვლევით დასტურდება, რომ მაღალი ინვესტირება მასწავლებლების გადამზადებაში განათლების ხარისხს ზრდის, თუმცა საქართველო ამის მაგალითად არ გამოდგება. 2022 წელს პროფესიული უნარების გამოცდაზე 10 846 მასწავლებელი გავიდა და ბარიერი მხოლოდ 2 640-მა (24%) გადალახა. შედარებისთვის, 2021 წელს მასწავლებლის საგნობრივი კომპეტენციის გამოცდაზე ზღვარი - 46%-მა, ხოლო პროფესიული უნარების გამოცდაზე 43%-მა გადალახა. ეს შედეგები დაფიქსირდა იმ პირობებში, როცა განათლების სამინისტრო მასწავლებლების პროფესიული განვითარების ხელშეწყობის პროგრამას, ორივე წელს, 10-10 მილიონ ლარზე მეტით აფინანსებდა. ცხადია, დაფინანსების ზრდა და მასწავლებლების გამოცდები არ არის განათლების სისტემაში ორი დამოუკიდებელი ცვლადი, რომლებიც სხვა ყველაფრისგან დამოუკიდებლად ურთიერთქმედებს, თუმცა გამოცდებში მზარდი ნეგატიური შედეგი იძლევა იმის თქმის საფუძველს, რომ არსებული კომპეტენციის ასამაღლებელი პროგრამა არაკვალიფიციური მასწავლებლების პრობლემას ადეკვატურად ვერ პასუხობს.

ზოგადი განათლების დაფინანსების პროგრამების აღწერაში ვკითხულობთ: „სახელმწიფო მიზნად ისახავს განათლების ხარისხის მნიშვნელოვნად გაუმჯობესებას“, თუმცა ბუნდოვანია, როგორ. მართალია, განათლების სამინისტროს ჯერ არ გამოუქვეყნებია 2025 წლისთვის ეროვნული სასწავლო გეგმა და გეგმის კონცეპტუალური ჩარჩო, თუმცა, 20 წლის შემდეგ პირველად, განათლების სამინისტრომ ზოგადი განათლების ეროვნული მიზნების დოკუმენტი გააახლა. ახალი დოკუმენტის მიხედვით, სკოლის მიზანი „ეროვნულ-პატრიოტულ სულისკვეთებაზე, პიროვნულ განვითარებაზე, ოჯახის ინსტიტუციის პატივისცემაზე, საერთაშორისოდ აღიარებულ უნივერსალურ ეთიკურ პრინციპებსა და დემოკრატიულ ღირებულებებზე ორიენტირებული სასკოლო გარემოს შექმნაა.“  იმ შემთხვევაშიც, თუ მხედველობაში არ მივიღებთ ახალი ეროვნული სასწავლო გეგმის ნარატიულ მსგავსებას პარტია „ქართულ ოცნებასთან“, დოკუმენტში განათლების სამინისტრო არ იღებს რაიმე ტიპის კონკრეტულ ვალდებულებას განათლების ხარისხის გაუმჯობესებაზე. მეტიც, დოკუმენტში გაწერილი მიზნების უმეტესობა იმგვარი შინაარსისა და ბუნებისაა, რომ მათი გაზომვა მარტივი ინტერპრეტაციის საგანია (რაც, თავის მხრივ, სახიფათოა). ოჯახურ ღირებულებებსა და ეროვნულ-პატრიოტულ სულისკვეთებაზე ორიენტირებასთან ერთად, განათლების სამინისტროსთვის პრიორიტეტულია მასწავლებლების ანაზღაურების, განათლების ხელმისაწვდომობისა და ინფრასტრუქტურის რეაბილიტაციის საკითხები. შესაბამისად, სიცხადეს მოკლებულია, როგორ აპირებს სახელმწიფო განათლების ხარისხის გაზრდას იმგვარი პოლიტიკით, რომლისთვისაც განათლების ხარისხზე მუშაობა გაცხადებული პოლიტიკური მიზანიც კი არ არის. არსებული მოდელი და პროგრამების მსგავსი განსაზღვრა იძლევა იმის თქმის საფუძველს, რომ სახელმწიფოს თვითმიზანი არა - განათლების ხარისხის გაუმჯობესება, გამოწვევაზე ორიენტირებული მუშაობა, არამედ კონკრეტული პროგრამული გეგმის შესრულებაა. 

როგორ (არ) იზომება სკოლებში განათლების ხარისხი?

კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი გამოწვევა, რომელსაც განათლების ხარისხზე საუბრისას ვაწყდებით, არის საჯარო სკოლებში განათლების ხარისხის გაზომვისთვის საჭირო ინსტრუმენტების, მათ შორის, გამოცდების არარსებობა. რეალურად, საერთაშორისო კვლევების მიღმა, სამინისტროს არ აქვს რაიმე მექანიზმი, რომლითაც სკოლებში განათლების ხარისხს გარკვეული პერიოდულობით გაზომავს და შემდეგ, ამ მონაცემზე დაყრდნობით, ეფექტიან განათლების პოლიტიკას შეიმუშავებს.

საქართველოს ისტორიაში ამის ერთადერთი პრეცედენტი იყო საატესტატო, ე.წ., CAT-ის გამოცდები, რომლებიც განათლების ხარისხის განსაზღვრის ერთგვარ შიდა მექანიზმს წარმოადგენდა. თუმცა 2019 წელს CAT-ის გამოცდები გაუქმდა. ზოგადად, ცენტრალიზებული გამოცდების შემცირება აჩენს სივრცეს სამართლიანი, კონკურენტული და ხარჯეფექტიანი სისტემის შექმნისთვის, მაგრამ, როცა გამოსაშვები გამოცდების გაუქმების ერთადერთი მიზანი ამ გამოცდების გაუქმებაა, ალტერნატიული მეთოდის დანერგვის გარეშე, ეს ვერ იქნება ვერც სამართლიანი და ვერც კონკურენტული გარემოს შექმნის წინაპირობა. 

გამოსაშვებ გამოცდებზე, იმ ფორმით, როგორი ფორმითაც გვქონდა, მრავალი კრიტიკა შეიძლება არსებობდეს, მათ შორის, რამდენად შეესაბამებოდა სასკოლო სწავლების მოდელს, რამდენად ეფექტიანი იყო, რამდენად ახლდებოდა კითხვების ბანკი წლების განმავლობაში. ამასთან, CAT-ის გამოცდები, ისევე, როგორც ერთიანი ეროვნული გამოცდები, მშობლებისთვის დამატებით ხარჯს წარმოადგენდა და ეროვნულ გამოცდებთან ერთად, ჩრდილოვანი განათლების სივრცეს აფართოებდა. თუმცა, CAT-ის გამოცდების გაუქმებით, ის ერთადერთი მონაცემიც აღარ არსებობს, რომელიც ქვეყნის შიგნით სასკოლო განათლების ხარისხს ზომავდა.

სკოლებში განათლების ხარისხისა და უნარების შემოწმების საშუალება იყო ერთიან ეროვნულ გამოცდებზე ზოგადი უნარების გამოცდაც, რომელიც, ფაქტობრივ ცოდნაზე მეტად, 12 წელში აკუმულირებულ ცოდნასა და უნარებს ზომავდა, თუმცა, CAT-ის გამოცდებთან ერთად, ზოგადი უნარების გამოცდამ, 2019 წელს გატარებული რეფორმების შედეგად, სავალდებულო საგნების ჩამონათვალიდან, არჩევით საგნებში გადაინაცვლა. განათლების სამინისტროს განმარტებით, ეს ნაბიჯი უმაღლესი სასწავლებლების ავტონომიურობის გაზრდას ემსახურებოდა, თუმცა ცხადია, საქართველოში არსებულმა კერძო და სახელმწიფო უნივერსიტეტებმა სტუდენტებისთვის დამატებით ხელოვნური ბარიერის დაწესებაზე უარი თქვეს და უნარების გამოცდა, პირველივე წელს, აღარ შენარჩუნდა. 

საერთაშორისო კვლევების მნიშვნელობა: PISA

იმ ვითარებაში, როდესაც სახელმწიფოს არ აქვს განათლების ხარისხის გაზომვის ეფექტიანი მექანიზმი, საერთაშორისო კვლევები ერთადერთი ხელშესახები გზაა წარმოდგენის შესაქმნელად. ამ მხრივ, განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია PISA-ს კვლევა, რომელიც სწრაფად გახდა ანგარიშგასაწევი მათთვის, ვინც განათლების პოლიტიკაზე მუშაობს, ან იკვლევს.

PISA-ს კვლევა 4 წელში ერთხელ ტარდება და მსოფლიოს მასშტაბით, 15 წლის მოსწავლეების უნარებს აფასებს მათემატიკაში, წაკითხულის გააზრებასა და საბუნებისმეტყველო მეცნიერებებში. ბოლო კვლევა, რომელშიც 81 ქვეყანამ მიიღო მონაწილეობა, 2022 წელს ჩატარდა. საქართველო PISA-ს კვლევებში 2009 წლიდან მონაწილეობს. 2022 წლის შეფასებაში საქართველომ, 81 ქვეყნიდან, 65-ე ადგილი დაიკავა. 2018 წელს, ამავე რეიტინგში, საქართველო 70-ე ადგილს იკავებდა, თუმცა რეიტინგში დაწინაურების მიზეზი არა - გაუმჯობესებული შედეგები, არამედ სხვა ქვეყნების დაბალი შედეგებია.

მათემატიკაში საქართველო, 390 ქულით, მე-60 ადგილზეა, საბუნებისმეტყველო მეცნიერებებში - 66-ე, ხოლო წაკითხულის გააზრებაში - 67-ე ადგილზე. მეზობელი ქვეყნებიდან, მხოლოდ თურქეთი და აზერბაიჯანი შეფასდა. საქართველოს მაჩვენებელს თურქეთის საშუალო მაჩვენებელი 79 ქულით აღემატება, ხოლო აზერბაიჯანის მაჩვენებელი 2 ქულით ჩამორჩება (383). საქართველო, პოსტსაბჭოთა ქვეყნებიდან, მხოლოდ უზბეკეთს უსწრებს. სხვა ქვეყნებთან შედარებით კი მაჩვენებლები დაბალია სამივე კომპონენტში. პოსტსაბჭოთა და მეზობელ ქვეყნებს შორის, ერთ-ერთი ყველაზე მაღალია საქართველოს მაჩვენებელი (66.4%) იმ მოსწავლეებში, რომელთაც მათემატიკაში ვერ გადალახეს საბაზისო უნარების დონე. ანალოგიური მაჩვენებელი წაკითხულის გააზრებაში 67%-ია, ხოლო მეცნიერებაში – 65% და ჩამორჩება ყველა ქვეყანას, გარდა აზერბაიჯანისა და უზბეკეთისა.

გრაფიკი 4: წლების მიხედვით, საქართველოს შედეგები PISA-ს ტესტში

წყარო: OECD

რაც შეეხება უშუალოდ ტესტის ანატომიას, PISA-ს შეფასების ფარგლებში, თითოეული კომპონენტი სირთულის ექვს დონედ არის დაყოფილი. მათემატიკასა და წაკითხულის გააზრებაში პირველი (მარტივი) დონე სამ ქვეკომპონენტად იყოფა, მეცნიერებაში კი – ორ ქვეკომპონენტად. საბაზისო დონედ ითვლება სირთულის მეორე დონე, რაც ნიშნავს, რომ მოსწავლეს შეუძლია გამოიყენოს მიღებული ცოდნა მარტივ, ცხოვრებისეულ სიტუაციებში. მოსწავლეები, რომლებიც ვერ აღწევენ სირთულის მეორე დონეს, ნაკლებად სავარაუდოა, რომ გააგრძელებენ სწავლას უმაღლეს სასწავლებლებში, ან მიიღებენ მაღალანაზღაურებად სამუშაოს. სირთულის დონეების მატებასთან ერთად, მოსწავლეებს მოეთხოვებათ არასტანდარტული ამოცანების კრეატიულად შესრულება.

წაკითხულის გააზრების საბაზისო დონე გულისხმობს, რომ მოსწავლეს შეუძლია საშუალო ზომის ტექსტიდან ძირითადი აზრის გამოტანა, საკითხების შედარება და დაკავშირება. სირთულის დონის მატებასთან ერთად, მოსწავლეს მოეთხოვება კომპლექსური ტექსტების კრიტიკული ანალიზი, სხვადასხვა ტექსტში არსებული საკითხების შედარება და ერთმანეთთან დაკავშირება. საბუნებისმეტყველო მეცნიერებებში საბაზისო დონე ნიშნავს, რომ მოსწავლეს უნდა შეეძლოს, მარტივი მონაცემების საფუძველზე, დასკვნების გაკეთება.

2022 წლის კვლევაში საქართველოდან 267 სკოლის 6 583 მოსწავლე მონაწილეობდა, რაც დაახლოებით 40 400 მოსწავლის რეპრეზენტაციას წარმოადგენს. შეფასებული მოსწავლეების ასაკი 15 წელია და ამ ასაკის მოსწავლეთა 86%-ს შეადგენს. კვლევის შედეგები აჩვენებს, რომ 2018 წლის შედეგებთან მიმართებით, გაუარესებულია წაკითხულის გააზრებისა და მათემატიკის კომპონენტები, ხოლო საბუნებისმეტყველო მეცნიერებებში მიღწეულია მხოლოდ ერთი ქულით გაუმჯობესება. აღსანიშნავია, რომ წაკითხულის გააზრებაში მოსწავლეების შედეგები უტოლდება 2009 წლის მაჩვენებლებს. ყურადსაღებია ისიც, რომ მოსწავლეთა დაახლოებით 65%-მა ვერც ერთ კომპონენტში ვერ გადალახა სირთულის მეორე დონე.

შეჯამება

2025 წლის სახელმწიფო ბიუჯეტის მიხედვით, ზოგადი განათლების დაფინანსებაზე 1.9 მილიარდზე მეტი იხარჯება. წლების განმავლობაში, განათლების ბიუჯეტი მუდმივად მზარდი სახელმწიფო პროგრამაა. მიუხედავად პროგრამული ბიუჯეტისა, ათწლეულია, ზოგადი განათლების ქვეპროგრამები არ იცვლება, დაფინანსება კი იზრდება. ახალი ეროვნული მიზნების დოკუმენტში არაფერია ნათქვამი განათლების ხარისხის ზრდასა და ამისთვის საჭირო ნაბიჯებზე. ამ ყველაფრის ფონზე, PISA-ს კვლევის შედეგები კიდევ უფრო დიდ მნიშვნელობას იძენს. 2022 წლის შედეგები აჩვენებს, რომ ბოლო წლებში საქართველოს განათლების სისტემაში განხორციელებული რეფორმები არ იყო წარმატებული, სისტემა კვლავ მრავალი გამოწვევის წინაშეა და დამატებით მნიშვნელოვან ცვლილებებს საჭიროებს.

საერთაშორისო კვლევებით დასტურდება ისიც, რომ დაფინანსების ზრდა, თავისთავად, ხარისხის ზრდას არ ნიშნავს - ამისთვის საჭიროა სწორი იმპულსებით, პრობლემაზე ორიენტირებული ეფექტიანი განათლების პოლიტიკის შემუშავება. ამასთან, განათლების ხარისხის ამაღლებაზე მუშაობისთვის, პირველ რიგში, საჭიროა ეფექტიანი საზომი მექანიზმები. თავისთავად, ეს შედგება ორი კომპონენტისგან: შიდა და გარე მექანიზმებისგან. სახელმწიფოს მოვალეობაა, დანერგოს შესაბამისი შიდა მექანიზმები, რომლებიც, საერთაშორისო კვლევებთან ერთად, იქნება პრობლემების იდენტიფიცირების ინსტრუმენტი და გზამკვლევი განათლების რეფორმირების საჭირო მიმართულებებისთვის. 

სრული დოკუმენტი, შესაბამისი წყაროებით, ბმულებითა და განმარტებებით, იხ. მიმაგრებულ ფაილში.