პუბლიკაციები

ფოტო: istock

ეროვნული (ცენტრალური) ბანკის მანდატი კონსტიტუციით არის განსაზღვრული. კონსტიტუციის მიხედვით „საქართველოს ეროვნული ბანკი წარმართავს ქვეყნის მონეტარულ პოლიტიკას ფასების სტაბილურობის უზრუნველსაყოფად და ხელს უწყობს ფინანსური სექტორის სტაბილურ ფუნქციონირებას“. აქედან ჩანს, რომ ცენტრალურ ბანკი აღჭურვილია მონეტარული პოლიტიკის წარმართვის საჭირო ძალაუფლებით, რომლის მიზანი ფასების და ფინანსური სექტორის სტაბილურობაა. ამისათვის კი, ის მთავარი ინსტრუმენტით - ფულის ბეჭდვის ძალაუფლებით თავად კონსტიტუციამ აღჭურვა, რადგან „ფულის ემისიის უფლება აქვს მხოლოდ ეროვნულ ბანკს“. შესაბამისად, როცა საუბარი ინფლაციას, საპროცენტო განაკვეთებს და სხვა მაკროეკონომიკურ საკითხებს ეხება, აღნიშნულს ეროვნულ ბანკს ვუკავშირებთ და სამართლიანადაც, ვინაიდან სწორედ ცენტრალური ბანკის ქმედებების შედეგები აისახება ჩამოთვლილი პარამეტრების ცვლილებაში.

ერთი შეხედვით ეროვნული ბანკის მიზანი პოზიტიურია და ერთ წინადადებაში ორჯერ მეორდება სიტყვა „სტაბილურობა“, რაც, თითქოს, ცენტრალური ბანკის ძალაუფლების დელეგირებას „აკეთილშობილებს“. სინამდვილეში, ფასების არასტაბილურობის (ამ შემთხვევაში ინფლაცია) ერთადერთი მიზეზი თავად ბანკის პოლიტიკაა. თანამედროვე ფინანსური ინსტიტუტები ნაწილობრივი რეზერვის ბანკის სისტემაში ოპერირებენ. ამ მოცემულობაში ცენტრალური ბანკის დანიშნულებაა, რომ უზრუნველყოს საქონელსა და მომსახურებასთან მიმართებით მის მიერ ემისირებული ფულის ღირებულების სტაბილურობა (მსყიდველობითი უნარი) და მეორე მხრივ, ამ ფულთან მიმართებით კომერციულ ბანკებში დეპოზიტების სტაბილურობა და დაზღვევა. აღნიშნული გულისხმობს, რომ კომერციულ ბანკებს ჰქონდეთ შესაძლებლობა დეპოზიტარი კლიენტების მოთხოვნები დააკმაყოფილონ. თუკი დეპოზიტარი მის ანგარიშზე არსებული თანხის განაღდებას მოითხოვს, ბანკს გააჩნდეს შესაძლებლობა იმისა, რომ ნაღდი ფულით უზრუნველყოს კლიენტის მოთხოვნა. ნაწილობრივი რეზერვის საბანკო სისტემაში შემდეგი სურათია: დეპოზიტებსა და კრედიტებს შორის სხვაობა დიდია (მაგალითად, აპრილის მდგომარეობით საქართველოს კომერციულ ბანკებში არსებულ დეპოზიტები, მათ მიერ გაცემული სესხების მოცულობას 3-ჯერ აღემატება). ეს კი, სწორედ ცენტრალური ბანკის „სტაბილურობის“ უზრუნველყოფის - ლიკვიდობის მიწოდების შედეგია. ლიკვიდობის მიწოდება ნიშნავს, რომ კომერციული ბანკები ცენტრალურისგან იღებენ ახალ ფულს. ცხადია, ამით ფინანსური სისტემის სტაბილურობა უზრუნველყოფილია, მაგრამ მეორე და მნიშვნელოვანი, მის მიერ ემისირებული გაცვლის საშუალება - ფულის ღირებულება საქონელი და მომსახურებასთან მიმართებით შემცირებული, რადგან მთლიან ეკონომიკაში უფრო მეტი რაოდენობის ფულია. თუმცა, ამჯერად ყურადღებას არა ამ ინსტიტუტის არსებობის მიზანსა და კომერციული ბანკების სუბსიდირებაზე, არამედ მონეტარული პოლიტიკის წარმართვისთვის დელეგირებულ ძალაუფლებაზე გავამახვილებთ. ვინაიდან, ამ უკანასკნელის ძალაუფლებასა და პასუხისმგებლობას შორის უფსკრულია. თავად ძალაუფლება კი ფართოდ დისკრეციული და თვითნებური გამოყენების შესაძლებლობის მქონეა, რომელსაც ფლობს სახალხო ლეგიტიმაციის არმქონე ორგანო. ასეთ ინსტიტუტს კი ინდივიდებზე და მთლიანად ეკონომიკაზე მასშტაბური გავლენა გააჩნია. სწორედ მონეტარული მთავრობაა ხელისუფლების ის ნაწილი, რომელიც ეკონომიკურ პოლიტიკას წარმართავს და სამთავრობო ორგანოებიდან ეკონომიკაში ყველაზე დიდი გავლენის მქონე აქტორია. ის პოლიტიკის წარმართვისთვის იღებს წესებს, რომლის აღსრულებას და ზედამხედველობას თავად უზრუნველყოფს.

ეროვნული ბანკის ძალაუფლება

ცენტრალური ბანკის უპირველესი ძალაუფლება ფულის ბეჭდვის უფლებამოსილება და მასზე, როგორც გაცვლის საშუალებაზე მონოპოლიის ფლობაა. ამით კი მას საგადასახადო ძალაუფლება და ინდივიდებსა და თაობებს შორის რედისტრიბუციის შესაძლებლობა გააჩნია. მეორე და არსებითად მნიშვნელოვანი კი, ცენტრალური ბანკის, როგორც ეკონომიკის უკანასკნელი მსესხებლის როლია, რაც აძლევს შესაძლებლობას პოტენციურად შეარჩიოს ეკონომიკაში წარმატებულები და დამარცხებულები. მესამე, ცენტრალურ ბანკი, სხვადასხვა ფინანსური ოპერაციებისა და ინსტრუმენტების საშუალებით, აღჭურვილია იმგვარი ძალაუფლებით, რომ ეკონომიკაში გავლენა იქონიოს კრედიტების გაცემა და განაწილებაზე. მეოთხე - საბანკო სისტემის მარეგულირებელი და საზედამხედველო უფლებამოსილებაა. აღნიშნული ძალაუფლება გულისხმობს, რომ ცენტრალურ ბანკს გააჩნია უფლებამოსილება სანქცია დააკისროს კომერციული ბანკს, მოითხოვოს მმართველი ორგანოს ცვლილება, მენეჯმენტი ჩაანაცვლოს მის მიერ დანიშნული ადმინისტრატორით ან საერთოდ გააუქმოს ბანკის საქმიანობის ლიცენზია. ამგვარი ძალაუფლების მქონე ცენტრალური ბანკი პროფესიული ცოდნით აღჭურვილი დამოუკიდებელი ინსტიტუტის მიღმა, სინამდვილეში ხელისუფლების მეოთხე შტოდ შეგვიძლია განვიხილოთ, რომელსაც ბრიტანეთის ცენტრალური ბანკის მმართველის ყოფილი მოადგილე პოლ ტაკერი „არარჩეულ ძალაუფლებას“ უწოდებს. ცენტრალური ბანკი, როგორც ხელისუფლების მეოთხე შტო, მმართველობას ახორციელებს ხელისუფლების დანაწილების ფუნდამენტური პრინციპების მიღმა.

ჩამოთვლილ უფლებამოსილებებს კი უმეტეს შემთხვევაში ცენტრალური ბანკის მმართველი, ინდივიდუალური გადაწყვეტილების სახით, თავად მის მიერ შექმნილი სხვადასხვა კომიტეტის რეკომენდაციების საფუძველზე იღებს. ასეთი გადაწყვეტილებები ძირითადად მონეტარული პოლიტიკის საკითხებია. სწორედ ამ გადაწყვეტილებებით, ცენტრალური ბანკის ხელმძღვანელის მიერ ინდივიდუალურად ხდება ფულის ბეჭდვის პარამეტრების განსაზღვრა. ფულის ბეჭდვის ძალაუფლება ძირითადი ინსტრუმენტია ცენტრალური ბანკისთვის, რომლის საშუალებითაც გავლენას ახდენს ინდივიდებსა და შესაბამისად, მთლიან ეკონომიკაზე. ეკონომიკაში ახალი ფულის ინექცია ცვლის ინდივიდის ქცევას, რადგან მის ხელთ ახლა უფრო მეტი ფულის რაოდენობა და იწყებს მოხმარების ზრდას. შედეგად, იზრდება ფასები და მცირდება ლარის ერთეულის მსყიდველობით უნარი. თუმცა, ცენტრალური ბანკის მიერ მიწოდებული დამატებითი ფული ყველას პროპორციულად არ ერგება. მას მხოლოდ ინდივიდთა მცირე ჯგუფი იღებს, რომელიც ყველაზე ახლოსაა ფინანსურ სისტემასთან. შესაბამისად, ახალ ფულის პირველი მიმღების სარგებელი იზრდება, ხოლო დანარჩენი ინდივიდებისა - მცირდება, რადგან მათ ხელთ არსებული ფიქსირებული ლარების მსყიდველობითი უნარი შემცირებულია. ესე იგი, ადგილი აქვს ფარულ დაბეგვრას და მსყიდველობითი უნარის რედისტრიბუციას. იმავეს აკეთებს ფისკალური მთავრობა, რომელიც აწესებს გადასახადებს და საბიუჯეტო პროგრამების სახით ახორციელებს შემოსავლების განაწილებას. კერძოდ, საკანონმდებლო ორგანო აწესებს და განსაზღვრას გადასახადების სახეებსა და ოდენობას, ამტკიცებს საბიუჯეტო პროგრამებს, აღნიშნულის საშუალებით კი ინდივიდებსა და თაობებს შორის რედისტრიბუცია ხორციელდება. განსხვავებით მონეტარული პოლიტიკისგან, ფისკალურ წესები და მისი აღსრულების თავისებურებები დემოკრატიულად არჩეული, სახალხო ლეგიტიმაციის მქონე პარლამენტის მიერ განისაზღვრება. მაგალითად, საქართველოს შემთხვევაში პარლამენტი ფისკალური პოლიტიკის გატარებისას კონსტიტუციითაა შეზღუდული, რომელიც მას ჩარევის ფარგლებს და ზღვრებს უწესებს. განსხვავებით ცენტრალურ ბანკისგან, მთავრობის მიერ გადასახადით დაბეგვრის სუბიექტი, მისი ოდენობა და საბიუჯეტო პროგრამების საშუალებით განაწილება წინასწარ ცნობილია. ცენტრალური ბანკის შემთხვევაში კი, მის საქმიანობა - ფულის ემისია არა თუ კონსტიტუციის, არამედ ჩვეულებრივი კანონის დონეზეც არ არის შეზღუდული. თუკი ფისკალური პოლიტიკის გატარებაში საკანონმდებლო ორგანო კონსტიტუციით შეზღუდულია და ეს გვაძლევს ერთგვარ „ფისკალურ კონსტიტუციას“, მონეტარულის შემთხვევაში აბსოლუტურად განსხვავებული სურათია. ამ შემთხვევაში წესებს ქმნის ცენტრალური ბანკის მმართველი, რომელიც ამ უკანასკნელში შეუზღუდავი ძალაუფლებით სარგებლობს. ხოლო, ცენტრალური ბანკის მიერ მიღებული მონეტარული წესები მისი არსიდან და გავლენის მასშტაბებიდან გამომდინარე ფუნდამენტურია. აქედან გამომდინარე, შეგვიძლია ვთქვათ, რომ ფუნდამენტური მნიშვნელობის საკითხებს მიკუთვნებული წესების მიღება და აღსრულება, ყოველგვარი შეზღუდვების და ფართო დისკრეციის ფარგლებში, ცენტრალური ბანკის მმართველის თვითნებური ინდივიდუალური გადაწყვეტილებით ხორციელდება. თავად გადაწყვეტილების მიმღებს პირდაპირი სახალხო ლეგიტიმაცია არ გააჩნია და ხალხის წარმომადგენლობას არ ახორციელებს.

გარდა მონეტარული პოლიტიკისა, ცენტრალური ბანკი პრუდენციული პოლიტიკის ნაწილშიც ფართოდ დისკრეციული და ძალაუფლების თვითნებური გამოყენების შესაძლებლობის მქონე უფლებამოსილებითაა აღჭურვილი. ის ფინანსური სისტემის და ინსტიტუტების საზედამხედველო/მარეგულირებელ საქმიანობას ახორციელებს. დემოკრატიული წესით არჩეული ხელისუფლების - საკანონმდებლო შტოს მიერ ცენტრალური ბანკისთვის პრუდენციული პოლიტიკა სრულად დელეგირებულია. შესაბამისად, ეს გულისხმობს თავად ცენტრალური ბანკის მიერ პრუდენციული პოლიტიკის წესების მიღებას, აღსრულებას და ზედამხედველობას. მსგავსად მონეტარული პოლიტიკისა, ამ ნაწილშიც საფინანსო სისტემის რეგულირებაზე და აღსრულებაზე გადაწყვეტილებას ცენტრალური ბანკის მმართველი იღებს, ხოლო მის მიერ შექმნილი საფინანსო სექტორის ზედამხედველობის კომიტეტის გადაწყვეტილება სარეკომენდაციო ხასიათისაა. ამდენად, მონეტარული და პრუდენციული პოლიტიკები წარიმართება ინდივიდუალური გადაწყვეტილების საფუძველზე. როგორც აღვნიშნეთ, ორივე მათგანს მასშტაბური გავლენა გააჩნია ინდივიდებზე და მთლიანად ეკონომიკაზე. შესაბამისად, ბანკის ხელმძღვანელი აღჭურვილია ფართო დისკრეციული უფლებამოსილებით. თავის მხრივ, კონსტიტუციური მოცემულობაა, რომ ხელისუფლების უმაღლეს ორგანოთა განსაკუთრებულ გამგებლობას მიკუთვნებულ საკითხთა შორის საბანკო და საკრედიტო კანონმდებლობაა, რომელიც თავისი ხასიათიდან და გრძელვადიან პერიოდში მთლიან მოსახლეობის სოციალურ-ეკონომიკური მდგომარეობაზე პირდაპირი გავლენიდან გამომდინარე ფუნდამენტურ საკითხებს განეკუთვნება, რომლის მნიშვნელობა არა თუ ფისკალური პოლიტიკის შედეგებს ჩამოუვარდება, არამედ ერთი ორად აღემატება. შესაბამისად, ერთის მხრივ, ცენტრალური ბანკისთვის ძალაუფლების ამ ფორმით და მასშტაბებით დელეგირება საფრთხეს უქმნის ხელისუფლების დანაწილებას და მეორე მხრივ, ზრდის შესაძლებლობას თვითნებური გამოყენების.

ეროვნული ბანკი და სამართლის უზენაესობა

განხილული ორივე სახის ძალაუფლებით ეროვნული ბანკის, როგორც დემოკრატიული გზით, ხალხის მიერ პირდაპირი წესით არარჩეული ორგანოს აღჭურვა ეწინააღმდეგება უმთავრეს ღირებულებას - სამართლის უზენაესობას. სამართლის უზენაესობა იმ იდეათა ერთობაა, რომლის საწყისები საუკუნეების წინ, ჯერ კიდევ XIII საუკუნის დასაწყისში გამოცემული „თავისუფლების დიდ ქარტიაში“ (Magna Carta) ვპოულობთ, რაც უპირველეს ყოვლისა ხელისუფლების შეზღუდვისკენ იყო მიმართული. სამართლის უზენაესობა, როგორც პოლიტიკური და სამართლებრივი იდეალი, დროთა განმავლობაში ვითარდებოდა და ისტორიული მოვლენების გავლენით მოდიფიცირდა, მაგრამ მისი ფუნდამენტური პრინციპი - ხელისუფლების შეზღუდვა სამართლით, რომლიც აუცილებელია ინდივიდის ღირსების დაცვის და ლეგიტიმური მისწრაფებების რეალიზებისთვის, მთავარ ღერძად რჩება. მიუხედავად იმისა, რომ სამართლის უზენაესობის თანამედროვე განმარტება და რიგ ელემენტებზე საერთო თანხმობა არ არსებობს, ერთი რაც უკლებლივ ყველასთვის საერთო და ამოსავალი წერტილია, ესაა შებოჭილი და გაკონტროლებული ხელისუფლება, რაც ძალაუფლების დანაწილებით მიიღწევა, მაგრამ მხოლოდ ეს არ არის საკმარისი. ტრადიციულად, ძალაუფლების დანაწილება სამ შტოდ იყოფა - საკანონმდებლო, აღმასრულებელი და სასამართლო. ხელისუფლების ამგვარი დაყოფა თანამედროვე კონსტიტუციური დემოკრატიებში გავრცელებული სტრუქტურაა, სადაც თითოეული შტოს ფუნქციები კანონითაა განსაზღვრული და შემოფარგლული. თუკი დემოკრატიული წესით არჩეული პარლამენტი ზოგად კანონებს იღებს, მის აღსრულებას აღმასრულებელი ორგანოები ახორციელებენ, დამოუკიდებელი სასამართლოს ფუნქცია კანონის ინტერპრეტაციით და მთავრობის ქმედების შემოწმებით განისაზღვრება. თავის მხრივ, საკანონმდებლო ორგანო ძალაუფლების განხორცილებაში კონსტიტუციითა შეზღუდული, ხოლო აღმასრულებელი კი - ძირითადად პარლამენტის მიერ სათანადო წესით, კონსტიტუციური შეზღუდვების ფარგლებში, მიღებული კანონებით. ხელისუფლების დამოუკიდებელი შტოც შეზღუდვების ფარგლებში ახორციელებს სასამართლო შემოწმებას. სწორედ ძალაუფლების დანაწილება გულისხმობს, რომ იმ შტოს, რომელსაც აქვს ხელისუფლების ზოგადი წესების მიღების უფლებამოსილება, თავად არ აღასრულებს მას, რაც გამორიცხავს წესების მიღებას ცალკეული შემთხვევების გათვალისწინებით და პირიქით, ცალკეული საქმეების გადაწყვეტა ხდება ზოგადი წესების შესაბამისად. ეს კი, როგორც ნობელის პრემიის ლაურიატი ფრიდრიხ ფონ ჰაიეკი ასაბუთებდა, მხოლოდ მაშინაა შესაძლებელი, როცა ორივე ამოცანას ასრულებს ხელისუფლების სხვადასხვა ორგანო და არა რომელიმე ერთი. ამდენად, ხელისუფლების ფუნქციური დაყოფა უზრუნველყოფს ძალაუფლების ბოროტად, თვითნებურად და კერძო მიზნებისთვის გამოყენების რისკების მინიმიზაციას.

ასეთი რისკები კი ცენტრალური ბანკის მიერ ძალაუფლების გამოყენებისას მაღალია, რადგან ამ უკანასკნელისთვის ძალაუფლება იმგვარადაა დელეგირებული, რომ სამართლის უზენაესობის ფუნდამენტური პრინციპები იგნორირებულია. თუკი ძალაუფლების ფუნქციური დანაწილების ამოცანაა, წესების მიღება და აღსრულება არ მოხდეს ერთი და იმავე ორგანოს მიერ, ასეთი რამ ცენტრალური ბანკის შემთხვევაში არ გხვდება, რადგან, როგორც ზემოთ აღვნიშნეთ, მონეტარული ხელისუფლება, ერთი მხრივ, წესებს განსაზღვრავს და მეორე მხრივ, თავად აღასრულებს მას. სინამდვილეში ცენტრალური ბანკის მიერ მონეტარული და პრუდენციული პოლიტიკები დემოკრატიული გზით არჩეული წარმომადგენლობითი ორგანოს მიერ მიღებულ წესებს არ ეფუძნება, რადგან პარლამენტის მიერ ცენტრალური ბანკი აღჭურვილია მხოლოდ მონეტარული და პრუდენციული ინსტრუმენტებით, მაგრამ არა პოლიტიკის განხორციელების და ამ ინსტრუმენტების გამოყენების შესაბამისი წესებით. ამ მოცემულობაში, ცენტრალური ბანკის მიერ მიღებული წესები, მაგალითად, ფულის მიწოდების პარამეტრები ან ნებისმიერ სხვა, ვერ აკმაყოფილებს სამართლის უზენაესობის კიდევ ერთ მნიშვნელოვან ელემენტს - კანონიერების პრინციპს. დღევანდელ მოცემულობაში ცენტრალური ბანკის ქმედება წინასწარ განჭვრეტადი არ არის, რადგან ის არ ეფუძნება კანონით განსაზღვრულ სტაბილურ წესებს. თუკი სამართლის უზენაესობა გულისხმობს, რომ მთავრობა მის ყველა მოქმედებაში (ამ შემთხვევაში მონეტარული მთავრობა და მის მიერ გამოყენებული მონეტარული ინსტრუმენტები) შეზღუდულია წინასწარ დადგენილი ნორმებითiv, ამგვარი შეზღუდვებს მიღმა რჩება მონეტარული ხელისუფლება და შესაბამისად, ამა თუ იმ შემთხვევაში ცენტრალური ბანკის ქმედების წინასწარ განსაზღვრა შეუძლებელია, რადგან წესები ინდივიდუალურ დონეზე, მმართველის მიერ მიიღება. თავის მხრივ, მონეტარული პოლიტიკა საჯარო მმართველობის განხორცილებას გულისხმობს.

მმართველობა კი მოითხოვს, რომ ეს უკანასკნელი დემოკრატიული წესით არჩეული ორგანოს მიერ მიღებული კანონის საშუალებით ხორციელდებოდეს, სადაც შეზღუდული იქნება ხელისუფლების ორგანოს კომპეტენციები და ფარგლები. აღნიშნული, კანონიერების პრინციპის აუცილებელი მოთხოვნაა, რომელიც ამავდროულად მიღებული წესების ზოგადობას, სიცხადეს, სტაბილურობას და სხვა ხარისხობრივი მოთხოვნების დაკმაყოფილებას საჭიროებს. ასეთის არარსებობის პირობებში კი სამართლის უზენაესობის ნაცვლად ადამიანის ბატონობას ვიღებთ. ცენტრალური ბანკისთვის დელეგირებული ძალაუფლება და მმართველის ფართო დისკრეციით აღჭურვის, რომელის ფარგლებში გატარებული პოლიტიკა არ ეფუძნება დემოკრატიული საშუალებით არჩეული პარლამენტის მიერ მიღებულ კანონებს, პირობებში ადგილი აქვს სწორედ ადამიანის ბატონობას და არა კონსტიტუციურ დემოკრატიების ფუნდამენტურ პოლიტიკური და სამართლებრივ ღირებულებებს, რასაც სამართლის უზენაესობას ვუწოდებთ.

***

ცენტრალური ბანკის, როგორც ხელისუფლების მეოთხე შტოს პოლიტიკურსამართლებრივი ღირებულების - სამართლის უზენაესობის მიღმა არსებობა და მისი ქმედებების შედეგები - ფასების დონის ზრდა, ინდივიდებს შორის შემოსავლების განაწილება და სხვა, ცხადყოფს, რომ საჭიროა „მონეტარული კონსტიტუციის“ არსებობა. მონეტარული კონსტიტუციონალიზმი გულისხმობს სტაბილური წესების და შეზღუდვების, რომელსაც მონეტარული პოლიტიკა დაეფუძნება. სწორედ ასეთ პირობებში შესაძლებელი ფულის ღირებულების სტაბილიზაცია და დეპოლიტიზირებული მონეტარული პოლიტიკის წარმართვა. ადრეულ პერიოდში კი, სანამ სრულად ქაღალდის ფულის სისტემა დამკვიდრდებოდა, „მონეტარული კონსტიტუციის“ როლს ოქროს სტანდარტი ასრულებდა, რადგან ამ სისტემაში ფულის ღირებულება ოქროზე იყო მიბმული.

„ჩვენ გვაქვს ოქრო იმიტომ, რომ ვერ ვენდობით მთავრობას“.

ეს სიტყვები ამერიკის შეერთებული შტატების რიგით 31-ე პრეზიდენტს, ჰერბერტ ჰუვერს ეკუთვნის. ჩვენ კი შეგვიძლია ვთქვათ, რომ გვჭირდება „მონეტარული კონსტიტუცია“, რადგან შეუძლებელია ვენდოთ განუსაზღვრელი ძალაუფლების და ანგარიშვალდებულების არმქონე ეროვნულ ბანკს. ეს უნდობლობა კი მის მიერ ემისირებული ფულისადმი ადამიანთა დამოკიდებულებასა და ეროვნული ვალუტის არასტაბილურობაში ნათლად ვლინდება.